“做大”与“做强”：德国人才制度及其对中国的启示

• 2026-10-12
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人才短缺是发达经济体普遍面临的难题。作为目前世界第三大、欧盟第一大经济体，德国虽拥有雄厚的经济基础，尤其是制造业基础，但同样需要解决人才短缺问题。在德国，“人才”（Fachkräfte，直译为“专业人才”）早已不只是单一领域的话题，其重要性已成为经济界、政界和社会各界的共识。需要注意的是，德国对“人才”的界定更加宽泛与务实，它既包括高校毕业生，也包括接受过合格职业培训的技能工人。这一界定，在一定程度上决定了德国人才政策并不局限于吸引高学历人才，涵盖领域更加全面且细分。 这份共识与德国在第二次世界大战后经济社会发展的经验有关。战后“经济奇迹”时期，德国陆续从南欧和土耳其等地引入大量“客籍劳工”（Gastarbeiter），以缓解国内劳动力短缺的压力；近些年，老龄化加剧、婴儿潮一代集中退休，令德国再度走到“缺人”的关口。面对这一局面，德国的应对之策远不止引进外来人才，而是“做大”（确保人才数量）和“做强”（提升人才质量）并举——既盘活国内存量、培养技能人才、留住人才，又有序引进外来人才，多管齐下。 德国这套“做大做强”并举的人才制度，究竟如何运转？又能给中国怎样的借鉴？本文剖析了德国面临的人才困境，分析其应对之举，并从中提炼出对我国“一体推进教育科技人才发展”的启示。 图：紧缺职业数量变化趋势（2018-2022） 人才短缺的结构性变化 德国人口老龄化程度仍在持续加深。根据德国联邦统计局数据，2024年德国67岁及以上人口约1670万，占总人口约20%。究其原因，主要是婴儿潮一代（1955年-1969年出生）在2020年代中期起陆续退休，而后续年轻世代的规模难以填补其缺口。长期来看，德国劳动力缺口巨大。德国经济研究所（IW）曾测算，到2036年将缺少约430万从业者。但短期缺口有所回落，据测算，2025年专业人才缺口约37万，较上年下降约24%。德国联邦劳动局《2025年专业人才瓶颈分析》显示，157个瓶颈职业主要集中在电气、护理、育儿等领域。这种短期缺口回落与长期劳动力供给不足的局面，恰恰说明德国人才的短缺是长期且结构性的。 这一结构性短缺并非均匀分布，而是集中在几个特定领域；一是人口老龄化带来的“照护类”岗位需求，如护理、健康等；二是数字化转型与去碳化催生的“技术类”岗位需求，如电气安装、能源技术等。具体来看，缺口最大的依次是电气安装（约1.6万人）、养老护理（约1.5万人）、医疗护理（约1.3万人）、育儿（约1.3万人）和汽车技术（约1.3万人），这些岗位平均空缺时间约为240天至300天。此外，德国面临短缺的领域本身也经历了变迁，曾经短缺最严重的IT领域，缺口已从2023年的14.9万减至2026年的7.9万，德国联邦劳动局此次并未将其列为瓶颈职业。然而，97%的企业仍然难以招到IT人才。这再次证明，德国人才短缺不仅是简单的总量不足，也存在结构性的错配。 虽然德国就业表现依旧强劲（2026年就业率约77%，失业率约6%），但仍然存在大量未被充分利用的劳动力潜力，主要体现在隐性劳动力储备（Stille Reserve）、工时不足、长期失业群体等方面。这意味着，德国不能单靠“引进”来补足缺口，盘活国内存量同样是人才政策的重要着力点。 盘活国内人才存量 2018年，德国出台并实施“专业人才战略”，明确将吸引德国国内和欧洲专业人才作为优先事项；2022年通过的新版“专业人才战略”延续了这一思路，将挖掘国内潜力列为第一优先领域。因此，德国政府近年来致力于盘活国内存量，主要路径有两条：一是做强，即培育国内人才；二是做大，即激活潜在劳动力。 做强：培育“基本盘”。 谈及培育人才，首先绕不开德国特色的“双元制”职业培训。这一制度历史悠久，渊源可追溯至中世纪行会学徒制，1969年颁布的《职业教育法》（BBiG）则为其奠定了现代法律基础。其运作机制为：企业与职业学校“双元”分工，学生在企业接受实践技能培训，同时在职业学校学习理论知识。由于该制度贴近企业实际需求，并保障了制造业的技能人才供给，德国官方称其为“德国企业竞争力的根本”。不过近年来，这一制度也面临年轻人对制造业兴趣下降、企业招不满学徒及数字化转型升级等挑战。为此，德国一方面通过联邦教育与研究部（BMBF）推出“职业教育卓越倡议”（2022）（Exzellenzinitiative Berufliche Bildung），投入约7.5亿欧元以提升职业教育的质量与吸引力；另一方面，通过联邦劳动和社会事务部（BMAS）推出“职业教育保障”（2023）（Ausbildungsgarantie）兜底，让找不到企业岗位的年轻人也能享有校外培训的法定权利。两个政策，一个提质、一个兜底，分工明确、互为补充。 高端科技人才培养同样关键。德国依托马普学会等研究机构，遵循“围绕顶尖科学家建所”的哈纳克原则